Controfirma ministeriale

Nessun atto del Presidente della Repubblica (v.) è valido se non è controfirmato dal ministro proponente, che ne assume la responsabilità. A stabilirlo è l’art. 89 della Costituzione, in stretta correlazione con il successivo art. 90, in cui viene affermata l’irresponsabilità del Capo dello Stato per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (tranne che per alto tradimento ed attentato alla Costituzione). La controfirma comporta, in generale, l’assunzione, da parte del ministro, della responsabilità politica e, secondo alcuni, anche giuridica, degli atti compiuti dal Capo dello Stato. Il suo significato varia tuttavia sia al modificarsi della forma di governo (v. governo, forma di controfirma ministeriale), sia al mutare, pur all’interno della stessa forma di governo, dell’atto cui è apposta. Sotto il primo profilo, si può ricostruire storicamente la nascita dell’istituto facendolo risalire alle esperienze di monarchia limitata, in cui i rappresentanti delle più antiche famiglie nobiliari, chiamati a corte in veste di ministri come consiglieri privati del sovrano, manifestavano attraverso la controfirma il loro assenso alla decisione del monarca, considerata però di per sè già perfetta. Con l’evolversi dello Stato verso forme di monarchia costituzionale e poi parlamentare, via via che si riducevano le decisioni prese autonomamente dal re, e che corrispondentemente si accresceva il ruolo del parlamento e dei ministri, la controfirma perdeva il suo carattere di semplice integrazione di efficacia, per porsi come elemento costitutivo dell’atto. Nell’attuale assetto istituzionale italiano, per giungere così al secondo profilo, il valore della controfirma muta al variare dell’atto su cui è apposta. Si è infatti soliti classificare gli atti presidenziali a seconda del ruolo esercitato sotto il profilo sostanziale dal Capo dello Stato, identificando atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi, atti che invece sono anche sostanzialmente attribuibili al Presidente, e atti complessi. Sebbene in dottrina non ci sia accordo nell’inquadrare i singoli atti di competenza presidenziale all’interno delle categorie sopra indicate, si può tentare di schematizzare i possibili significati assunti dalla controfirma nei diversi casi, sempre tenendo presente che questi formano un continuum dalla maggiore alla minore partecipazione presidenziale. Nel caso di quelli di provenienza governativa si può ritenere che attraverso la controfirma i ministri si assumano in toto la paternità dell’atto nonche´ la relativa responsabilità politica e giuridica, limitandosi il presidente ad operare un controllo sulla legittimità del provvedimento sottopostogli. Negli atti a partecipazione complessa, invece, la firma presidenziale supera la funzione di mero controllo esterno per indicare una compartecipazione, mentre la controfirma, oltre a significare naturalmente l’assunzione di responsabilità ed il riconoscimento della regolarità formale dell’atto, importa anche l’assunzione (parziale) della sua paternità . In casi particolari, a tali significati se ne aggiungono altri più specifici: ad esempio, la controfirma che il Presidente del Consiglio appone al proprio atto di nomina comporta anche l’accettazione dell’incarico da parte di quest’ultimo. Negli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali la partecipazione ministeriale si limita il più delle volte ad un controllo dei requisiti di legge, prescindendo da ogni valutazione circa l’opportunità . Riguardo a questo tipo di atti era sorto un problema interpretativo sul significato da attribuire al dettato costituzionale, che prevede la controfirma del ministro proponente, presupponendo sempre un’iniziativa governativa. La sostituzione, operata in sede costituente, dell’originaria formulazione ministro competente, è stata da alcuni considerata il frutto di una svista, e si è così affermata la consuetudine per cui gli atti di provenienza presidenziale vengono controfirmati dal ministro competente. I provvedimenti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge, come espressamente stabilisce l’art. 89, sono invece controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto responsabile della politica generale del governo. Negli atti deliberati da organi diversi dal governo, infine, nella formazione dei quali, dunque, il ministro non esercita alcun ruolo sostanziale, la controfirma non fungerebbe neanche come manifestazione di un controllo di legittimità , limitandosi ad essere un’attestazione della provenienza autentica della firma dal Presidente. Alla disposizione costituzionale sull’obbligo di controfirma sfuggirebbero invece non solo gli atti compiuti dal Capo dello Stato come presidente del Consiglio superiore della magistratura e del Consiglio supremo di difesa (poiche´ in tali casi egli agisce appunto come presidente di un organo collegiale, e non come massima carica dello Stato), ma anche quelli attinenti alla regolazione interna della Presidenza della Repubblica, e quelli consistenti in una presa di distanza dalle posizioni del governo (se, ad esempio, il Capo dello Stato decidesse di sollevare un conflitto di attribuzioni nei confronti dello stesso governo, non si potrebbe certo far ricadere su quest’ultimo la relativa responsabilità ).