Circolari

Sono interne istruzioni, applicative o interpretative della legge o dei regolamenti, che i ministri o i preposti all’amministrazione periferica (prefetti, provveditori agli studi ecc.) rivolgono agli uffici che da essi dipendono. Le circolari obbligano i funzionari e gli impiegati pubblici in forza del vincolo gerarchico che li lega alle superiori autorità , ma non hanno efficacia vincolante nei confronti dei cittadini; non sono, cioè , fonti di diritto.

circolari tributarie: messaggi con cui un ufficio dell’amministrazione finanziaria si rivolge ad un ufficio dipendente o corrispondente per comunicare un ordine o un’informazione. Non esiste una regola tassativa cui le circolari debbono uniformarsi per forma o contenuto ed in ciò non differiscono dalle circolari degli altri settori dell’amministrazione, ma in campo fiscale acquisiscono un’importanza notevole quando rappresentano l’interpretazione ministeriale di una certa norma. Nominalisticamente si dividono in circolari, note, verbali delle riunioni degli ispettori compartimentali e interpretazioni del Secit (v.). Ma la distinzione fondamentale è fra le circolari che hanno la funzione di commentare in generale una certa normativa e le risoluzioni che rispondono a quesiti riguardanti casi specifici. Con riferimento alle circolari a carattere interpretativo il fondamentale e indiscusso principio dell’inderogabilità delle leggi esclude che tali circolari possano innovare il disposto legislativo. Esse non costituiscono fonte del diritto dovendo assolvere unicamente ad una funzione di interpretazione della legge; tuttavia tale interpretazione, anche se contenuta in un messaggio dei supremi organi dell’amministrazione, non potrà mai assurgere al rango di interpretazione autentica. Di quest’ultima si può parlare, infatti, solo quando deriva da una fonte pari o superiore a quella in cui è contenuta la norma interpretata; nel caso in cui provenga, invece, da una fonte subordinata, come la circolari, potrà essere considerata come un’interpretazione autorevole dotata di un effetto persuasivo simile a quello dei precedenti giurisprudenziali (v. interpretazione della legge). Coerentemente è stata esclusa la vicolatività delle circolari nei confronti del contribuente e del giudice, anche se tributario. L’opinione prevalente è che tali interpretazioni siano, invece, vincolanti per gli uffici sottoposti al potere gerarchico del soggetto che emana la circolare. Peraltro in caso di emanazione di un provvedimento in violazione dell’ordine impartito nella circolare è esclusa l’annullabilità del provvedimento medesimo poiche´ o l’atto è legittimo perche´ conforme alla legge e, quindi, l’interpretazione contenuta nella circolare è errata o è illegittimo per violazione di legge (e della circolare), ma in questo caso è irrilevante la violazione della circolare perche´ per l’annullabilità è sufficiente la violazione di legge. Ev esclusa l’autonoma impugnabilità delle circolari di fronte alle commissioni tributarie poiche´ un’impugnazione di questo tipo darebbe vita ad una sorta di accertamento preventivo incompatibile con l’attuale struttura del contenzioso tributario (v.). Si discute sugli effetti dei c.d. revirement d’interpretazione ad opera della stessa amministrazione, la soluzione migliore è probabilmente quella che tende a riconoscere in tutti questi casi almeno l’inapplicabilità delle sanzioni per obiettiva incertezza sull’interpretazione della norma tributaria. Di notevole importanza sono anche talune circolari organizzative almeno nei limiti in cui la volontà organizzativa esplica effetti verso i contribuenti o, addirittura cerca di essere tale anche nei confronti di essi. Nel primo caso si tratta di circolari legittime nei limiti in cui all’amministrazione è consentito di indirizzare il comportamento degli uffici verso la migliore utilizzazione delle forze disponibili (ad es. individuazione dei criteri selettivi per l’effettuazione dei controlli) o sui comportamenti processuali o istruttori più opportuni. Illegittime per violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost. sono invece quelle circolari a carattere organizzativo che impongono ai contribuenti obblighi, anche se a carattere documentale, non previsti dalla legge.