Funcionarios públicos y empleados públicos

El estado y todas las personas jurídicas públicas estatales de que el se vale para el cumplimiento de sus fines, al hallarse estructurados orgánicamente, expresan su voluntad a través de personas físicas que los integran. Estas personas físicas constituyen los llamados órganos personas u órganos individuos.

La voluntad expresada por dichas personas físicas es imputable a la persona jurídica de que forman parte.

Los funcionarios y los empleados públicos son esos órganos personas u órganos individuos, de los cuales el estado en su calidad de persona jurídica- se vale para el cumplimiento de sus funciones esenciales y específicas, para la realización de los fines
públicos propios de el. Esto justifica y explica la ineludible existencia de funcionarios y empleados, públicos. Con toda razón se ha dicho que los funcionarios son elementos de todo el estado oficial, y que
la acción del estado se traduce en actos de funcionarios.

No sería aceptable tratar lo referente a funcionarios y empleados del estado, sin hacer referencia a la burocracia para expresar en que consiste; cual es su significado técnico primigenio; cual su significado corriente; cuales las razones del cambio de este; a que responden lo males de ella; como pueden estos ser remediados; etcétera.

El crecido número o gran cantidad de funcionarios y empleados públicos ha determinado una verdadera clase social llamada burocracia. En buenos principios, esa burocracia, o sea el conjunto de funcionarios y empleados públicos, constituye el órgano de ejecución de la política del gobierno. Tal es el concepto puro de burocracia.

Pero a raíz de la forma de actuar o del comportamiento de funcionarios y empleados, el significado de burocracia fue transformándose. Así ya no trasluce lo que pertenece a atañe a al Administración pública, sino que, por el contrario, expresa la idea de una inflación inconsulta de sus órganos, un estado morboso de la administración.

La noción conceptual de funcionario público y de empleado público puede considerarse desde dos puntos de vista: uno amplio, referido al estado, en general; otro limitado, referido a la Administración pública en particular.

Desde el punto de vista amplio, funcionario público y empleado público es toda persona que realice o contribuya a que se lleven a cabo funciones esenciales y específicas del estado, es decir fines públicos propios del mismo.

Desde el punto de vista restringido, funcionario público y empleado público es toda persona que realicen funciones esenciales y específicas propias de la Administración pública, considerada esta en sentido sustancial, material u objetivo. Por tanto, en el concepto de funcionario o empleado público quedan incluidas todas las personas que realicen o contribuyan a que se realicen funciones administrativas, propiamente dichas, por cualquiera de los tres órganos esenciales del estado (legislativo, judicial y ejecutivo). De ahí, también, que tanto puede haber función pública o empleo público en la actividad común u ordinaria de la administración, como en la actividad militar de ella, sin perjuicio de que ambos tipos de actividad estén disciplinados por regímenes jurídicos diferentes o especiales. Los tratadistas franceses, fieles a su concepción básica, refieren la actividad del funcionario o del empleado al
funcionamiento de un servicio público.

El concepto de funcionario público o de empleado público no se caracteriza por la índole de la designación o forma de ingresar a la Administración pública, sino, ante todo, por la realización o cumplimiento de funciones esenciales y específicas propias de la Administración pública, o por la contribución a que tales funciones sean realizadas.

De ahí que el concepto de referencia no sólo comprenda al funcionario de jure, sino también al de facto, cuyo estudio corresponde entonces al derecho administrativo. Puede tratarse de un funcionario público o de un empleado público, tanto cuando el origen de su investidura sea de jure como de facto: en ambos casos habrá relación de función o de empleo público. El funcionario de facto, a pesar de esta calidad, no deja de ser funcionario.

Puede haber, entonces, funcionarios o empleados públicos que ejerzan sus funciones en forma permanente, temporaria o accidental.

Tampoco constituye una nota característica esencial de la relación de función o de empleo público, la gratuidad o la onerosidad con que son prestados los servicios.

En el orden administrativo, la distinción o diferencia entre
funcionario y empleado es la siguiente, de la cual derivan las demás consecuencias anotadas al efecto por la doctrina, advertencia esa que es fundamental: funcionario es el que actúa en jerarquía de

cierto nivel superior; en tanto que empleado es el encuadrado en niveles jerárquicos de menor trascendencia con relación al funcionario. No es posible ni recomendable señalar una línea fija de separación entre el funcionario y el empleado, pues ello depende del caso concreto, del organismo administrativo de que se trate, etcétera. Pero el criterio expuesto es idóneo para justificar que existe una diferencia entre funcionarios y empleados públicos.